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設(shè)防！退守。再設(shè)防！再退守。……

近三十年，發(fā)生在外來流動人口和北京城市管理者之間的博弈，有愈演愈烈之勢。不過，在這場城市保衛(wèi)戰(zhàn)中，后者“節(jié)節(jié)敗退”。

近日，國家統(tǒng)計局公布了第六次人口普查相關(guān)數(shù)據(jù)，北京常住人口達(dá)到1961萬，意味著北京2020年總?cè)丝谝?guī)模控制在“1800萬”的紅線被提前突破。越來越巨大的焦慮感籠罩著這座城市。基于城市生命線告急的邏輯基礎(chǔ)，人口調(diào)控已拔劍出鞘。

北京，到底該不該人口調(diào)控？怎么調(diào)控？調(diào)控了誰，而誰又留在了這里？從今天起，本報推出“問診北京人口調(diào)控”專題報道。今天推出系列報道之一人口承載力調(diào)查。

1000萬，1250萬，再到1800萬近30年，每一次我們都認(rèn)為，已經(jīng)觸及城市承載力的極限。過了1800萬時，人們忽然發(fā)現(xiàn)，這可能依然不是這座城市的極限。

城市承載力極限在哪里？1800萬的人口紅線到底從何而來？北京到底能承載多少人？即將于2013年進(jìn)行修編的城市總規(guī)劃該如何繼續(xù)對人口設(shè)防？

承載力極限在哪

“步步為營，節(jié)節(jié)敗退。”中國人民大學(xué)人口學(xué)系教授段成榮稱，這八個字概括50年代以來京城人口設(shè)防的現(xiàn)狀“再確切不過”。

“北京作為一個資源稀缺型城市，目前的人口已經(jīng)接近各種資源的承載極限。”這是第六次人口普查數(shù)據(jù)公布后，多家媒體報道中對北京人口承載力做出的一致判斷。

只是，如此沉重的判斷曾只字不差地出現(xiàn)在2005年的媒體報道里。

那一年年初，通過國務(wù)院批復(fù)的《北京城市總體規(guī)劃(2004-2020)》明確指出，2020年北京的總?cè)丝谝?guī)模要控制在1800萬。

北京常住人口已達(dá)到1961萬這一事實，已將該紅線以提前10年的速度無情打破。隨之而破的還有上述判斷。

北京的人口承載力極限到底是多少？實際上，上世紀(jì)80年代以來的城市規(guī)劃中，對于這個問題的答案一直在修改。

1983年，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于對〈北京市城市建設(shè)總體規(guī)劃方案〉的批復(fù)》指出，要“堅決把北京市到2000年的人口規(guī)模控制在1000萬人左右。”盡管中共中央書記處也要求“今后北京人口任何時候都不要超過1000萬”，終未能拽住人口集聚的步伐。僅僅3年后，1986年北京市總?cè)丝谝堰_(dá)1000萬。

1993年批復(fù)通過的《北京城市總體規(guī)劃方案(1991-2010)》要求，2010年北京市常住人口控制在1250萬左右，事實是，2000年第五次全國人口普查結(jié)果顯示，北京市常住人口已達(dá)1382萬人。

歷史在復(fù)制自身。2005年總規(guī)制定后的隨后5年，每年約60萬人奔徙潮涌至此，直到2010年常住人口規(guī)模達(dá)到1961萬。

人口膨脹再膨脹，城市人口承載極限似乎就在眼前，但紅線屢屢變更，過了1800萬時，人們忽然發(fā)現(xiàn)，這依然不是這座城市的極限。

2004年，段成榮參加政府內(nèi)部討論會時就曾提出反對意見：“說不定在我們制定1800萬的時候，就已經(jīng)突破這個數(shù)了，你要定它干嗎？”

1800萬從何而來

北京市規(guī)委在對市政協(xié)委員提案辦理情況的回復(fù)中稱，1800萬是北京適宜的人口規(guī)模，是從生態(tài)環(huán)境承載能力、資源條件、勞動就業(yè)等經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的七個方面論證并確定的。

實際上，不只是段成榮，1800萬紅線參與制定者之一北京社科院經(jīng)濟(jì)所副所長梁昊光也坦言，在制定之初就“感覺可能打不住”。

梁昊光回憶稱，2004年，北京市規(guī)委委托市社科院做人口和就業(yè)的課題。基于市規(guī)委主要負(fù)責(zé)空間規(guī)劃的職責(zé)，梁昊光所在的課題組就從建設(shè)用地、就業(yè)等經(jīng)濟(jì)力指標(biāo)反推了北京能容納的人口數(shù)量。

其中，在就業(yè)方面，根據(jù)當(dāng)時經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度，分產(chǎn)業(yè)、分行業(yè)、分區(qū)域，以網(wǎng)格的形式細(xì)化到街道，同時采用數(shù)學(xué)模型的預(yù)測方法，做了較為詳細(xì)的專業(yè)研究報告。報告預(yù)計，2020年北京就業(yè)崗位需求量約為810萬個，年常住人口規(guī)模應(yīng)該在1747萬-1857萬之間。

“規(guī)委看這種方法比較可行，繼續(xù)又委托做人口和建設(shè)用地的課題。”梁昊光稱，從國際上通行的聯(lián)合國人居指標(biāo)(包括水、空氣、土地、綠地等)來看，北京水資源是短板。課題組預(yù)測2020年北京可供水資源量為54.2億立方米。按照聯(lián)合國小康社會水資源量年均300立方米/人的標(biāo)準(zhǔn)，北京水資源可承載的人口為1800萬人左右。

最終，課題組按照低中高三套指標(biāo)做了人口規(guī)模的預(yù)算，應(yīng)處于1700萬-1900萬之間。最后，取中間值1800萬定為2020年人口紅線。

北京市規(guī)委在對市政協(xié)委員提案辦理情況的回復(fù)中稱，這一目標(biāo)的提出，也并非以制定一個硬性的控制指標(biāo)為目的，總規(guī)中的基礎(chǔ)設(shè)施等相關(guān)指標(biāo)按2000萬人預(yù)留。

但是，短短幾年間，不但1800萬紅線提前突破，課題組和規(guī)劃部門預(yù)留的200萬的空間也仿佛瞬間被填滿。以人口規(guī)模為主要參照系的土地、空間、基礎(chǔ)設(shè)施等多項規(guī)劃也不堪重負(fù)。

如今，回頭再看，梁昊光稱，在當(dāng)時這是一個合理的數(shù)字，依據(jù)的聯(lián)合國人居指標(biāo)也是國際上公認(rèn)的一套指標(biāo)系統(tǒng)，是課題組把指標(biāo)系統(tǒng)根據(jù)北京的實際數(shù)據(jù)檢測一遍得出的結(jié)論。“但是，到現(xiàn)在來看，這種檢測趕不上人口集聚的變化。”

在現(xiàn)實面前，城市管理者又一次退守。市規(guī)委近日表示，以調(diào)整人口紅線為重要內(nèi)容的總規(guī)修編將于2013年再啟動。