接力 謝正軍作（新華社發(fā)）

制圖：潘旭濤

領(lǐng)導(dǎo)小組里的中國治理模式

中央青睞 地方倚重 外界猜測

領(lǐng)導(dǎo)小組里的中國治理模式

從2013年12月成立中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，到2014年2月設(shè)置中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組，再到2014年3月設(shè)立中央軍委深化國防和軍隊改革領(lǐng)導(dǎo)小組，新一屆中共中央密集成立各類領(lǐng)導(dǎo)小組，且均由總書記掛帥組長。中央為何如此青睞領(lǐng)導(dǎo)小組？

3月24日，文化體制改革專項小組對外公布：中宣部部長長劉奇葆任組長，國務(wù)院副總理劉延?xùn)|任副組長。該小組作為全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組所屬6個專項小組之一，自然引來了外界關(guān)注與分析。而至今未公布人員配置的領(lǐng)導(dǎo)小組，一直是各方猜測的焦點。在許多人眼里，領(lǐng)導(dǎo)小組是薄紗遮面，難辨真容的。那么，領(lǐng)導(dǎo)小組為何如此神秘？

在地方，領(lǐng)導(dǎo)小組幾乎無處不在，凡大事，必有“小組”。領(lǐng)導(dǎo)小組到底是何“法寶”，它在中國國家治理中扮演怎樣的角色？

1　前世今生

1935年3月，長征途中的紅軍二渡赤水后，就下一步作戰(zhàn)計劃產(chǎn)生了分歧。中央經(jīng)開會表決，決定進攻打鼓新場，毛澤東反對無果，憤然離會。深夜，毛澤東提一盞馬燈，前去一一說服周恩來、朱德，直至取消攻打計劃，這才使中央紅軍幸免于覆滅。之后，為了保證對紅軍的正確指揮，毛澤東提議成立了“三人軍事小組”。這是中共歷史上一個廣為人知的小組。該小組雖與日后的領(lǐng)導(dǎo)小組在運行方式上不同，但奠定了遇大事、用小組的思路。

“小組思路”得以充分運用的是1941年開始的延安整風(fēng)運動。其間中共成立了不少臨時機構(gòu)，例如存在僅一年半的中共中央調(diào)查研究局。這些臨時機構(gòu)可視為領(lǐng)導(dǎo)小組的前身。

新中國成立后，中共對領(lǐng)導(dǎo)小組的運用可謂是駕輕就熟。1954年7月成立了中央對臺工作領(lǐng)導(dǎo)小組，1956年1月成立了中央政法小組，1958年3月成立了中央外事小組等。

但名不正則言不順，領(lǐng)導(dǎo)小組亟需一個明文規(guī)定。1958年6月10日，中共中央發(fā)出《關(guān)于成立財經(jīng)、政法、外事、科學(xué)、文教小組的通知》(簡稱《通知》)。《通知》指出，“這些小組是黨中央的，直屬中央政治局和書記處，向它們直接做報告。大政方針在政治局，具體部署在書記處”。

在南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院學(xué)者周望看來，《通知》正式而全面地提出在中央層面設(shè)立“小組”，并明確了“小組”的大致定位，因此應(yīng)該作為領(lǐng)導(dǎo)小組進入中國政治過程的標志。

“文革”期間，領(lǐng)導(dǎo)小組的運作基本中斷，唯一活躍的是中央文革領(lǐng)導(dǎo)小組。

1978年改革開放之后，中央各領(lǐng)導(dǎo)小組相繼恢復(fù)，如1979年12月恢復(fù)中央對臺工作領(lǐng)導(dǎo)小組。同時還建立了新的小組，如1988年1月成立了中央宣傳思想工作領(lǐng)導(dǎo)小組。

上世紀90年代后，中央對領(lǐng)導(dǎo)小組的認識已經(jīng)比較成熟，領(lǐng)導(dǎo)小組也得到了進一步的規(guī)范與發(fā)展。1993年和2008年，國務(wù)院兩次統(tǒng)一“領(lǐng)導(dǎo)小組”等特殊機構(gòu)的名稱，從2008年開始固定使用“議事協(xié)調(diào)機構(gòu)”(“議事協(xié)調(diào)機構(gòu)”除了領(lǐng)導(dǎo)小組之外，還包括委員會、指揮部、聯(lián)席會議等)這一稱謂，并對這些機構(gòu)進一步規(guī)范。

在中央層面，經(jīng)過幾十年的完善，領(lǐng)導(dǎo)小組的合法性逐步增強。從之前僅依靠機關(guān)內(nèi)部“通知”，到依據(jù)規(guī)范性文件(如“三定”規(guī)定)，再到以行政法規(guī)和國家法律為據(jù)。但在地方層面，領(lǐng)導(dǎo)小組的設(shè)立還較隨意。

國務(wù)院原副總理曾培炎這樣評價領(lǐng)導(dǎo)小組：“通過成立跨部門領(lǐng)導(dǎo)小組來組織實施重大戰(zhàn)略任務(wù)，是我們黨和政府在長期實踐中形成的一種有效的工作方法。”

小組治大國，大事建小組。領(lǐng)導(dǎo)小組能夠與中國政治相攜而行，默契配合，是由中國的政治模式?jīng)Q定的。中國的政治結(jié)構(gòu)是部門分割管理的，部門間分工較細，每個部門的權(quán)力和資源有限，如遇涉及面廣的事務(wù)，必須多部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，而此時就需要領(lǐng)導(dǎo)小組出面了。

南京大學(xué)政府管理學(xué)院副教授賴靜萍向本報記者分析說，領(lǐng)導(dǎo)小組具有獨特的組織和權(quán)力結(jié)構(gòu)，有力地增強了政治決策的執(zhí)行力度和效果。由此產(chǎn)生的路徑依賴效應(yīng)，使領(lǐng)導(dǎo)小組的生命力得到延續(xù)，并逐漸固化為一種模式。

當然，對領(lǐng)導(dǎo)小組的依賴，也催生了濫設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組的現(xiàn)象。此外，由于領(lǐng)導(dǎo)小組一般有一定的存續(xù)期，過期的領(lǐng)導(dǎo)小組若不及時裁撤，也會導(dǎo)致繁冗，影響行政效率。改革開放以來，中國分別于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年和2013年進行了7次規(guī)模較大的政府機構(gòu)改革。每次改革，國務(wù)院都會對領(lǐng)導(dǎo)小組的數(shù)量進行調(diào)整。

領(lǐng)導(dǎo)小組的臃腫現(xiàn)象更多地是存在于地方層面。本報記者對北京、山西、廣東等省市的黨政機關(guān)采訪發(fā)現(xiàn)，黨政“一把手”兼職各類領(lǐng)導(dǎo)小組的數(shù)量從幾個到十幾個不等。有領(lǐng)導(dǎo)干部表示，“基本上有稍微重要的事情，我們就會成立領(lǐng)導(dǎo)小組。領(lǐng)導(dǎo)小組的確提高了效率，但是隨著小組而來的是過多的會議，占用了領(lǐng)導(dǎo)干部大量時間。什么樣的事情可以成立領(lǐng)導(dǎo)小組，還是應(yīng)該規(guī)范一下的。”

2　揭開神秘

2013年10月，美國《華爾街日報》刊長文介紹了一位沉靜而神秘的中國官員—劉鶴。劉鶴的神秘來自兩方面，一是他的幕僚身份，二是他的頭銜—中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任。對于大多數(shù)人來說，領(lǐng)導(dǎo)小組甚至比劉鶴本人更神秘。

領(lǐng)導(dǎo)小組的神秘是與它的運作方式有關(guān)的。在周望看來，領(lǐng)導(dǎo)小組的神秘感來自其隱匿化的特征—既不進入黨的組織機構(gòu)名錄，也不掛機構(gòu)牌子。但是，周望指出，經(jīng)過長時間的運作實踐，領(lǐng)導(dǎo)小組的諸多手段沉淀積累了下來，成為完成特定工作的一項制度性安排。領(lǐng)導(dǎo)小組在級別、成員來源、運作形式方面，都是有規(guī)律可循的。

陌生往往醞釀出神秘感，領(lǐng)導(dǎo)小組正是如此。其實，領(lǐng)導(dǎo)小組只是一種議事協(xié)調(diào)機構(gòu)而已，其構(gòu)成并不復(fù)雜，一般由組長、副組長、組員和辦公室組成。組長和副組長由權(quán)力層級較高的領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，組員是與小組事務(wù)相關(guān)的下一級領(lǐng)導(dǎo)，辦公室一般設(shè)在與小組事務(wù)關(guān)系最密切的機關(guān)中，并由該部門的正職或副職兼任辦公室主任。辦公室通過會議、文件的形式，對小組所管轄的工作進行協(xié)調(diào)。

領(lǐng)導(dǎo)小組有長期和短期之分。對于全局性、戰(zhàn)略性的事務(wù)，一般設(shè)置長期領(lǐng)導(dǎo)小組。例如至今存在的中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組，成立于1980年，已歷時34年；國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，成立于1986年，已歷時28年。

對于突發(fā)性的、臨時性的事件，一般設(shè)置短期領(lǐng)導(dǎo)小組。例如2008年5月13日，即汶川地震發(fā)生后的第2天，中央軍委成立了全軍抗震救災(zāi)領(lǐng)導(dǎo)小組。

領(lǐng)導(dǎo)小組一般是有層級的，上級成立領(lǐng)導(dǎo)小組后，下級成立對應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)小組。如中央成立全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組后，省、市、縣甚至有的鎮(zhèn)，也成立了全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組。目前，31省(區(qū)、市)已全部成立全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，且規(guī)格配置與中央相對應(yīng)，均由黨委“一把手”出任組長。近日，中石油、中鋁、中航科工等央企也紛紛成立全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組。當然，對于一些只需要上級部門協(xié)調(diào)的事務(wù)，下級就不再成立對應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)小組。

領(lǐng)導(dǎo)小組是高密度集合型的政治權(quán)力結(jié)構(gòu)，充分借用高層領(lǐng)導(dǎo)的原有權(quán)力，因而具有高于常設(shè)機構(gòu)的權(quán)威性。這種權(quán)威對于解決復(fù)雜問題是很管用的。

對于領(lǐng)導(dǎo)小組功用，官方鮮有正式說法，目前唯一可見的公開定論，是1999年7月時任中央政治局常委的胡錦濤指出，領(lǐng)導(dǎo)小組是“謀劃決策、指導(dǎo)工作的參謀助手，是各方面情況上傳下達的中心樞紐”。

有英國媒體評論說，設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)小組是強化人治的表現(xiàn)。其實并非如此。“從領(lǐng)導(dǎo)小組的運行思路來看，它在某種程度上契合了西方國家對未來政府的期望。”賴靜萍說，許多西方政府主張在政府內(nèi)部盡可能減少常設(shè)機構(gòu)的數(shù)量，通過設(shè)置臨時性機構(gòu)、配備臨時雇員來實現(xiàn)政府職能目標，這有助于組織機構(gòu)的創(chuàng)新，避免常設(shè)機構(gòu)的行為僵化問題。

中國行政管理學(xué)會執(zhí)行副會長兼秘書長高小平在接受本報記者采訪時說，世界上很多國家會設(shè)立臨時性小組，其負責(zé)人由總統(tǒng)或總理擔(dān)任，主要是在全局性的大政方針基本確定后，在一定時間和空間領(lǐng)域中，抓某些具體的實施性、協(xié)調(diào)性工作。也有專家指出，領(lǐng)導(dǎo)小組類似于國外政府中的“專門委員會”、“特別委員會”、“特別小組”等。

美國著名學(xué)者李侃如說：“中國的政治體制中充滿了尚未成為制度的組織。”領(lǐng)導(dǎo)小組顯然就是其中之一。賴靜萍認為，當下中國一方面應(yīng)正視領(lǐng)導(dǎo)小組的優(yōu)勢，發(fā)揮其有效性；另一方面也應(yīng)加強法律對領(lǐng)導(dǎo)小組立撤、組織結(jié)構(gòu)、運行程序等的規(guī)制，達成制度化與有效性的動態(tài)平衡，并通過兩者的雙輪驅(qū)動使國家治理更加良性而有序。

3　改革之矛

從2013年12月至2014年3月，短短4個月的時間，中共中央先后成立了改革、網(wǎng)絡(luò)、軍事方面的領(lǐng)導(dǎo)小組，并均由總書記擔(dān)任組長。動作之頻繁、規(guī)格之高，實屬罕見。那么，近期中央為何密集成立各類領(lǐng)導(dǎo)小組？

“為了推進改革。”中國機構(gòu)編制委員會副會長吳江在接受本報記者采訪時說，中國目前的科層體制，各部門“自掃門前雪”，成立領(lǐng)導(dǎo)小組就是為了打破部門利益，統(tǒng)一配置資源，以推進改革。

領(lǐng)導(dǎo)小組為何能成為推進改革的“法寶”？高小平認為，領(lǐng)導(dǎo)小組作為非常設(shè)機構(gòu)，克服了常設(shè)機構(gòu)的缺點。

高小平解釋說，常設(shè)機構(gòu)的缺點可歸納為三個“方式”。一是慣性思維方式，習(xí)慣于常態(tài)工作套路，對管理風(fēng)險和不確定性重視不夠；二是慣性組織方式，習(xí)慣于以內(nèi)設(shè)機構(gòu)對外開展工作，往往導(dǎo)致平均使用組織資源，該突出的有時不能得到突出；三是慣性行為方式，習(xí)慣于讓組織中地位較低的人輸出管理工作，導(dǎo)致統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的權(quán)威性不足。因此，在常設(shè)機構(gòu)中會出現(xiàn)效率和執(zhí)行能力遞減現(xiàn)象。

當常設(shè)機構(gòu)的“駑鈍”，遇到了改革的現(xiàn)實時，就顯得捉襟見肘、力不能逮。高小平說，當前中國正在進行全面深化改革，這是一項十分艱巨的任務(wù)，會遇到很多無法預(yù)料的風(fēng)險，具有較高的不確定性，這就需要改革獲得更多的組織保障。在傳統(tǒng)組織機構(gòu)的基礎(chǔ)上，建立更加有效、有力的領(lǐng)導(dǎo)小組，是十分必要的。

“作為一個歷史悠久、規(guī)模超大、構(gòu)成復(fù)雜的政治共同體，中國要進行現(xiàn)代國家建設(shè)和治理，實現(xiàn)積極的改革目標和轉(zhuǎn)型，客觀上需要有能夠迅速積聚各種資源的強大組織性力量，而領(lǐng)導(dǎo)小組適應(yīng)了這一現(xiàn)代化建設(shè)的邏輯。” 賴靜萍說，當下已進入改革深水區(qū)，各種利益錯綜復(fù)雜。而改革必然會觸動各方利益，包括各種部門利益、地方利益、企業(yè)利益等。如果缺乏一個高層次、具有權(quán)威性的機構(gòu)，利益協(xié)調(diào)將很難實現(xiàn)。

中國人民大學(xué)教授王義桅認為，中央層面領(lǐng)導(dǎo)小組的成立，展示出了中國式改革的三大“法寶”。一是知行合一，不僅有道路、理論、制度三個自信，還有認識力、行動力、執(zhí)行力三個能力；二是民主集中，西方政治思維在分權(quán)與制衡上做文章，滿足于“民主是最不壞的制度”，中國在集中力量辦大事、推進各項改革方面顯示出中國特色社會主義制度優(yōu)勢；三是統(tǒng)籌兼顧，不僅有應(yīng)對問題方式的統(tǒng)籌，也有部門之間的統(tǒng)籌，還有內(nèi)外兩個大局的統(tǒng)籌。

新加坡國立大學(xué)東亞研究所所長鄭永年則把近期成立的領(lǐng)導(dǎo)小組解讀為“責(zé)任小組”。他說，任何一個政治制度，政治責(zé)任是最重要的。權(quán)力越大，責(zé)任就越大，習(xí)近平把權(quán)力集中起來，顯示他愿意承擔(dān)所有責(zé)任，表明他是一個非常有擔(dān)當?shù)娜恕?/p>

領(lǐng)導(dǎo)小組受到中央青睞，不僅與中國的改革現(xiàn)實相關(guān)，也與世界大勢相吻合。研究者普遍認為，后現(xiàn)代社會是人類的風(fēng)險社會，這就意味著政府將面臨不確定的公共行政環(huán)境。而應(yīng)對不確定的有效手段就是彈性治理。專家指出，彈性化政府的存在是以任務(wù)為導(dǎo)向的，其特點是小型化、靈活化、服務(wù)化、團隊化。這種臨時性組織，美國著名組織發(fā)展理論專家沃倫·本尼斯稱作“特組織”，美國現(xiàn)代管理學(xué)大師彼得·德魯克稱作“任務(wù)小組結(jié)構(gòu)”，世界著名未來學(xué)家阿爾文·托夫勒稱作“專題工作班子”。而在中國，它被稱為“領(lǐng)導(dǎo)小組”。潘旭濤