國務(wù)院關(guān)于印發(fā)國家人口發(fā)展

“十二五”規(guī)劃的通知

國發(fā)〔2011〕39號

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)：

現(xiàn)將《國家人口發(fā)展“十二五”規(guī)劃》印發(fā)給你們，請認(rèn)真貫徹執(zhí)行。

國家人口發(fā)展“十二五”規(guī)劃

本規(guī)劃根據(jù)《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》和《中共中央　國務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)人口和計劃生育工作統(tǒng)籌解決人口問題的決定》（中發(fā)〔2006〕22號）精神制定，旨在闡明“十二五”時期國家人口發(fā)展的基本思路、發(fā)展目標(biāo)和工作重點，是指導(dǎo)未來五年我國人口發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，是各級政府和部門全面做好人口工作的重要依據(jù)。

一、“十二五”時期人口發(fā)展形勢

（一）“十一五”時期人口發(fā)展的成就。

生育水平繼續(xù)保持穩(wěn)定。人口計生工作思路方法不斷創(chuàng)新，更加注重利益導(dǎo)向，更加注重服務(wù)關(guān)懷，更加注重宣傳倡導(dǎo)，穩(wěn)定低生育水平長效機(jī)制基本建立。以計劃生育家庭獎勵扶助制度、“少生快富”工程和特別扶助制度為主體的利益導(dǎo)向政策體系初步形成。計劃生育優(yōu)質(zhì)服務(wù)和生育關(guān)懷行動普遍開展。婚育新風(fēng)進(jìn)萬家活動、關(guān)愛女孩行動和新農(nóng)村新家庭計劃深入推進(jìn)。婦女總和生育率穩(wěn)定在1.8以下，人口自然增長率保持在6‰以內(nèi)，2010年末總?cè)丝跒?3.41億人。

人口素質(zhì)穩(wěn)步提高。科技、教育、人力資源、文化、衛(wèi)生、人口計生事業(yè)不斷發(fā)展。各級教育普及水平進(jìn)一步提高，城鄉(xiāng)免費九年義務(wù)教育全面實現(xiàn)，2010年高等教育毛入學(xué)率達(dá)到26.5%，15歲以上國民平均受教育年限達(dá)到9年，新增勞動力平均受教育年限達(dá)到12.4年。人才隊伍建設(shè)成效顯著，人才資源總量不斷擴(kuò)大。孕產(chǎn)婦和嬰兒死亡率繼續(xù)下降，人均預(yù)期壽命達(dá)到73.5歲。

人口城鎮(zhèn)化水平繼續(xù)提高。積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。2010年城鎮(zhèn)人口6.7億人，城鎮(zhèn)化率達(dá)到50%。流動人口服務(wù)管理體制建設(shè)取得積極進(jìn)展。

城鄉(xiāng)就業(yè)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大。積極就業(yè)政策取得成效，城鄉(xiāng)就業(yè)形勢總體穩(wěn)定。城鎮(zhèn)新增就業(yè)5771萬人，轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)勞動力4500萬人，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率保持在4.3%以下。

民生建設(shè)取得新進(jìn)展。城鄉(xiāng)居民收入快速增長，生產(chǎn)生活條件得到改善。城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度全面建立，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度全面實施；新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點啟動并逐步擴(kuò)大范圍，全國統(tǒng)一的城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法出臺，企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金不斷提高；生育保險制度進(jìn)一步完善。城鄉(xiāng)居民最低生活保障全面加強(qiáng)，重點優(yōu)撫對象撫恤優(yōu)待標(biāo)準(zhǔn)大幅度提高。婦女和未成年人權(quán)益保護(hù)得到加強(qiáng)，殘疾人參與社會生產(chǎn)生活的環(huán)境進(jìn)一步改善，老年人社會保障和服務(wù)水平不斷提高。減災(zāi)救災(zāi)和應(yīng)急管理體制機(jī)制進(jìn)一步健全。

（二）“十二五”時期人口發(fā)展的階段性特征。

人口增長勢頭減弱。生育旺盛期婦女?dāng)?shù)量開始呈現(xiàn)下降態(tài)勢，同時隨著人口老齡化程度提高，人口死亡率有所上升，在生育政策不變的條件下，人口增長的勢頭進(jìn)一步減弱。

主要勞動年齡人口達(dá)到峰值。“十二五”是我國人力資源最為豐富的時期，勞動年齡人口總量達(dá)到峰值，此后緩慢下行，人口撫養(yǎng)比在經(jīng)歷40多年下降后開始上升。

老年人口出現(xiàn)第一次增長高峰。20世紀(jì)50年代第一次生育高峰出生人口相繼進(jìn)入老年，“十二五”期間我國60歲以上老年人口年均增長800萬以上，總量將突破2億。

城鎮(zhèn)人口歷史性超過農(nóng)村人口。城鎮(zhèn)化率超過50%，城鄉(xiāng)人口格局正在發(fā)生根本性變化。隨著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的加快、中西部城市群的發(fā)展，人口流動遷移呈現(xiàn)出新的特點，人口流向趨于多元化。

（三）面臨的主要問題與矛盾。

人口數(shù)量對可持續(xù)發(fā)展的壓力仍然較大。我國人口多、底子薄，資源相對不足、環(huán)境容量有限，發(fā)展不平衡。隨著人口繼續(xù)增長，人口與資源、環(huán)境以及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的矛盾將進(jìn)一步顯現(xiàn)。勞動年齡人口規(guī)模龐大，解決就業(yè)問題仍將是長期而艱巨的任務(wù)。

人口素質(zhì)正成為提升國家競爭力的瓶頸。國際產(chǎn)業(yè)分工的調(diào)整、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，對人口素質(zhì)提出了更高的要求，但我國人口素質(zhì)總體不高，人力資本對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家平均水平，正在成為影響我國國際競爭力的重要因素。

人口結(jié)構(gòu)性矛盾成為影響經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重大問題。我國出生人口性別比長期居高不下，老年人口比重不斷提高，人口撫養(yǎng)比開始上升，區(qū)域間、城鄉(xiāng)間人口發(fā)展不平衡，人口結(jié)構(gòu)性矛盾對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的影響日益深刻。

人口分布不合理影響城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。人口空間分布與經(jīng)濟(jì)布局不協(xié)調(diào)，與資源環(huán)境承載力不適應(yīng)。城鎮(zhèn)化率偏低，流動人口規(guī)模龐大，對社會管理和公共服務(wù)等帶來一系列挑戰(zhàn)。

家庭結(jié)構(gòu)變化帶來新挑戰(zhàn)。家庭規(guī)模小型化、結(jié)構(gòu)多樣化、成員居住分散化趨勢明顯，導(dǎo)致傳統(tǒng)家庭功能弱化，在婚姻、生育、養(yǎng)老等方面出現(xiàn)諸多新問題，人口服務(wù)管理相對滯后。

總體上看，“十二五”時期是我國人口發(fā)展的重大轉(zhuǎn)折期，人口發(fā)展的機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存。一方面，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展仍然面臨著人口總量持續(xù)增加的壓力，人口對經(jīng)濟(jì)社會、資源環(huán)境的影響更加突出；另一方面，人口各要素關(guān)系更趨復(fù)雜，素質(zhì)、結(jié)構(gòu)、分布正在成為影響發(fā)展的主要因素。必須從戰(zhàn)略上重視人口問題，遵循人口發(fā)展規(guī)律，充分利用人力資源豐富、社會撫養(yǎng)比低、人口流動活躍的有利時機(jī)，全面做好人口工作，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)I造良好的人口環(huán)境。

二、總體思路、基本原則和主要目標(biāo)

（一）總體思路。

高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，堅定不移走中國特色統(tǒng)籌解決人口問題的道路。按照全面做好人口工作的總體要求，以建設(shè)人口均衡型社會為主線，堅持計劃生育基本國策，逐步完善政策，穩(wěn)定低生育水平，提高人口素質(zhì)，優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)與分布，促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展，促進(jìn)人口與經(jīng)濟(jì)社會、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)。

（二）基本原則。

堅持以人為本。把促進(jìn)人的全面發(fā)展作為處理好人口與發(fā)展關(guān)系的出發(fā)點和落腳點。在解決人口問題的過程中，注重保障和改善民生，提高家庭發(fā)展能力。

堅持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。強(qiáng)化人口的基礎(chǔ)地位，注意把握人口各要素之間、人口與經(jīng)濟(jì)社會及資源環(huán)境之間的互動關(guān)系，構(gòu)建有利于促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展的政策體系。

堅持科學(xué)指導(dǎo)。把握好人口與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的階段性特點，適時完善人口發(fā)展政策，指導(dǎo)地方積極探索統(tǒng)籌解決人口問題的有效方法和途徑。

堅持創(chuàng)新發(fā)展。不斷推進(jìn)人口工作的理論創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、服務(wù)創(chuàng)新、科技創(chuàng)新，通過體制機(jī)制創(chuàng)新，著力解決人口發(fā)展中出現(xiàn)的新情況、新問題。

（三）主要目標(biāo)。

人口總量目標(biāo)。低生育水平保持穩(wěn)定，“十二五”期間，人口年均自然增長率控制在7.2‰以內(nèi)，全國總?cè)丝诳刂圃?3.9億人以內(nèi)。

人口素質(zhì)目標(biāo)。教育普及水平進(jìn)一步提高，15歲以上國民平均受教育年限達(dá)到9.3年，新增勞動力平均受教育年限達(dá)到13.3年；在職人員培訓(xùn)覆蓋面進(jìn)一步擴(kuò)大，勞動力素質(zhì)明顯提高，人才隊伍進(jìn)一步壯大。嬰兒死亡率降到12‰，孕產(chǎn)婦死亡率降到22/10萬，嚴(yán)重多發(fā)致殘的出生缺陷發(fā)生率降低，人均預(yù)期壽命達(dá)到74.5歲。

人口結(jié)構(gòu)目標(biāo)。出生人口性別結(jié)構(gòu)得到有效改善，全國出生人口性別比下降至115以下。

人口分布目標(biāo)。城鎮(zhèn)化率提高約4個百分點，限制開發(fā)區(qū)域內(nèi)人口更多地集聚在縣城和中心鎮(zhèn)，禁止開發(fā)區(qū)域內(nèi)人口總量有所減少，人口空間分布趨于合理。流動人口基本公共服務(wù)均等化初步實現(xiàn)。

民生保障目標(biāo)。社會就業(yè)更加充分，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率控制在5%以內(nèi)，城鄉(xiāng)居民收入大幅提高，家庭發(fā)展能力得到增強(qiáng)。覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系建設(shè)加快推進(jìn)，社會養(yǎng)老服務(wù)體系基本建立，養(yǎng)老服務(wù)能力明顯提升。貧困人口顯著減少，殘疾人社會保障體系和服務(wù)體系框架基本建立，生活狀況得到進(jìn)一步改善。

三、主要任務(wù)

（一）堅持計劃生育基本國策，穩(wěn)定低生育水平。

全面做好人口和計劃生育工作。保持生育政策的連續(xù)性、穩(wěn)定性，更加注重利益引導(dǎo)，更加注重服務(wù)關(guān)懷，更加注重宣傳倡導(dǎo)，全面加強(qiáng)基層基礎(chǔ)工作，突出做好重點地區(qū)重點人群的人口計生工作。深化人口計生綜合改革，著力創(chuàng)新穩(wěn)定低生育水平、統(tǒng)籌解決人口問題的工作機(jī)制和方法，解決影響和制約人口計生工作科學(xué)發(fā)展的突出問題。堅持依法行政，完善相關(guān)法律法規(guī)。

完善穩(wěn)定低生育水平相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會政策。將穩(wěn)定低生育水平的利益導(dǎo)向政策作為保障和改善民生的重要組成部分，納入政府改善民生行動計劃。全面落實法律法規(guī)規(guī)定的計劃生育家庭獎勵優(yōu)惠政策。促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會相關(guān)政策與人口計生政策的有機(jī)銜接，在就業(yè)、社會保障、扶貧開發(fā)、征地補償、集體收益分配等方面，制定對計劃生育家庭的傾斜政策。進(jìn)一步完善以計劃生育家庭獎勵扶助制度、“少生快富”工程和特別扶助制度為主的優(yōu)先優(yōu)惠政策體系，擴(kuò)大范圍、提高扶助標(biāo)準(zhǔn)并建立動態(tài)調(diào)整機(jī)制。

完善人口和計劃生育公共服務(wù)體系。加快人口計生服務(wù)體系建設(shè)，拓展服務(wù)范圍。加強(qiáng)人口計生服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施和信息服務(wù)配套設(shè)施建設(shè)。實施人口和計劃生育職業(yè)體系建設(shè)工程，建立職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、教育培訓(xùn)、評估認(rèn)證和職業(yè)拓展體系。加強(qiáng)計劃生育和生殖健康科技創(chuàng)新基地建設(shè)，扶持一批部委級重點實驗室。加強(qiáng)新型避孕藥具的研究與開發(fā)，完善計劃生育藥具不良反應(yīng)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。全面提升計劃生育優(yōu)質(zhì)服務(wù)能力，加強(qiáng)生殖健康保健，使人人享有生殖健康服務(wù)。

（二）完善人口政策，促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展。

深化人口長期均衡發(fā)展戰(zhàn)略研究。按照科學(xué)發(fā)展觀以及加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的要求，充分考慮人口變化對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的長期性、基礎(chǔ)性影響，準(zhǔn)確把握人口變動趨勢，深入研究不同階段的人口政策取向及主要任務(wù)，為人口決策提供支撐。

堅持和完善現(xiàn)行生育政策。進(jìn)一步完善宣傳教育、依法管理、村（居）民自治、優(yōu)質(zhì)服務(wù)、政策推動、綜合治理的長效工作機(jī)制，確保低生育水平的穩(wěn)定。著眼長遠(yuǎn)發(fā)展，逐步完善政策，確保人口中長期戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)。

形成人口政策合力。進(jìn)一步完善人口計生、人力資源開發(fā)、男女平等、人口老齡化以及人口遷移流動等方面政策，制定促進(jìn)家庭發(fā)展、主體功能區(qū)建設(shè)等方面的人口配套政策，加快形成統(tǒng)籌解決人口問題的政策體系。

（三）著力提高人口素質(zhì)，加快人口大國向人力資源強(qiáng)國轉(zhuǎn)變。

提高出生人口素質(zhì)。有關(guān)部門按照職責(zé)分工，加強(qiáng)協(xié)作，積極落實出生缺陷三級預(yù)防措施，加大出生缺陷干預(yù)力度。開展易為廣大群眾接受的宣傳和引導(dǎo)活動，加強(qiáng)婚前、孕前咨詢指導(dǎo)。組織實施計劃生育生殖健康促進(jìn)工程，做好健康教育、優(yōu)生咨詢、高危人群指導(dǎo)、孕前篩查、營養(yǎng)素補充等優(yōu)生服務(wù)工作。逐步擴(kuò)大國家免費孕前優(yōu)生健康檢查項目試點范圍，探索建立國家免費孕前優(yōu)生健康檢查制度。建設(shè)全國產(chǎn)前診斷網(wǎng)絡(luò)，推進(jìn)新生兒疾病篩查、診斷和治療工作。開展出生缺陷發(fā)生機(jī)理和防治技術(shù)研究，加強(qiáng)出生缺陷防治重點實驗室建設(shè)。提高助產(chǎn)服務(wù)能力，進(jìn)一步降低孕產(chǎn)婦和嬰兒死亡率。

提高人口健康素質(zhì)。普及健康教育，積極倡導(dǎo)健康文明的生活方式，大力推進(jìn)全民健身運動。全面加強(qiáng)公共衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)，健全醫(yī)療保障和服務(wù)體系，完善基本醫(yī)療制度。充分利用基層醫(yī)療衛(wèi)生和計劃生育服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，形成以預(yù)防為主、防治結(jié)合的公共衛(wèi)生服務(wù)體系，逐步縮小城鄉(xiāng)居民基本公共衛(wèi)生服務(wù)差距。繼續(xù)加強(qiáng)性病、艾滋病的防治工作，全面實施慢性病綜合防控，最大限度地控制和減少傳染病、地方病的發(fā)生和傳播。加強(qiáng)心理衛(wèi)生和精神健康工作。

提升國民教育水平。貫徹落實《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》，深化教育體制改革，全面實施素質(zhì)教育，大力促進(jìn)教育公平，加快構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的基本公共教育服務(wù)體系。鞏固提高義務(wù)教育普及成果，全面提高質(zhì)量和水平，促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展。加強(qiáng)嬰幼兒早期教育。積極發(fā)展學(xué)前教育，構(gòu)建“廣覆蓋、保基本、多形式”的學(xué)前教育體系。大力發(fā)展職業(yè)教育，鞏固規(guī)模，提高質(zhì)量，建立支撐現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展的職業(yè)教育體系。全面提高高等教育質(zhì)量，實現(xiàn)從以規(guī)模擴(kuò)張為基本特征的外延式發(fā)展向以提高質(zhì)量為核心的內(nèi)涵式發(fā)展轉(zhuǎn)變，辦出具有中國特色、世界水平的現(xiàn)代高等教育。加快發(fā)展多樣化的繼續(xù)教育，重視和支持特殊教育，繼續(xù)發(fā)展老年教育，推動民族教育加快發(fā)展。健全國家資助政策體系，扶助家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生完成學(xué)業(yè)。加強(qiáng)青少年健康人格教育、獨生子女社會行為教育。加強(qiáng)道德素質(zhì)和誠信教育，提高國民素養(yǎng)。

加強(qiáng)人才隊伍建設(shè)。加大專業(yè)技術(shù)人才和高技能人才培養(yǎng)力度。優(yōu)化人才培養(yǎng)結(jié)構(gòu)，突出培養(yǎng)造就創(chuàng)新型科技人才，重視開發(fā)領(lǐng)軍人才，大力開發(fā)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展急需緊缺專門人才，提高應(yīng)用型、復(fù)合型、技能型人才培養(yǎng)規(guī)模和水平。建立和完善職業(yè)資格證書制度，對城鄉(xiāng)有就業(yè)要求和培訓(xùn)愿望的勞動者參加職業(yè)技能培訓(xùn)給予培訓(xùn)費補貼，推進(jìn)中等職業(yè)教育免費進(jìn)程。加強(qiáng)農(nóng)村實用人才的培養(yǎng)，提高農(nóng)民工的就業(yè)能力。營造人才脫穎而出的環(huán)境，實施更加積極的就業(yè)政策，充分發(fā)揮勞動力資源豐富的優(yōu)勢，加快人口大國向人力資源強(qiáng)國轉(zhuǎn)變，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供持久動力。

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