近日，央行和發(fā)改委、國家旅游局、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會、外匯局聯(lián)合發(fā)布了《關于金融支持旅游業(yè)加快發(fā)展的若干意見》，金融將通過多種方式支持旅游業(yè)發(fā)展，但堅持區(qū)別對待、有扶有控，加強和改進對旅游業(yè)的信貸管理和服務，明確指出“對高爾夫球場、大型主題公園、城市水源地的觀光農(nóng)業(yè)等國家明令禁止或限制發(fā)展的旅游項目，應嚴格禁止或限制發(fā)放貸款”。這是繼去年國家發(fā)改委等部門發(fā)文要求各地暫停高爾夫球場和主題公園建設后，又一次對“可能借旅游項目名義變相進行房地產(chǎn)開發(fā)”下的一道“緊箍咒”。

多數(shù)主題公園匆忙決策，草率上馬

2004年，國務院辦公廳《關于暫停新建高爾夫球場的通知》，明確要求暫停新建高爾夫球場，清理已建、在建的高爾夫球場項目。2006年12月，高爾夫球場項目被列入《禁止用地項目目錄》。據(jù)北京林業(yè)大學高爾夫教育與研究中心統(tǒng)計數(shù)字，截至2010年5月，全國共有高爾夫球場600家左右，而在2004年禁令下發(fā)時這一數(shù)字為170家。

高爾夫球場的認定十分簡單，“主題公園”就復雜多了。它是一個“舶來品”，THEME PARK被譯為“主題公園”。至今政界、業(yè)界、學界對它沒有形成一個公認、確切的概念。不過，有幾點是可以肯定的：一是它專為今人休閑娛樂而修建，不是古代遺存建筑；二是它的規(guī)模大、占地多、投資大；三是功能全，具有游覽、住宿、餐飲、購物、娛樂、康體、科教等綜合性休閑度假功能；四是有文化主題內(nèi)涵，提供某類文化體驗；五是科技含量高，廣泛采用高新科技成果；六是業(yè)主明確，投資建設、經(jīng)營管理的業(yè)主體確定。

如果按照這些要素，不少“文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)”、“旅游綜合體”，也可以歸入主題公園范疇。如某地正在建的省級文化產(chǎn)業(yè)重點項目“禪文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園區(qū)”，規(guī)劃建五大功能區(qū)，一是禪文化生態(tài)旅游，二是禪文化研發(fā)與交流，三是禪文化感悟與養(yǎng)生，四是禪農(nóng)文化體驗，包括禪農(nóng)并重體，五是禪文化服務與消費，包括禪文化主題酒店、特色商業(yè)、素齋館等，首期規(guī)劃建設和開發(fā)投資將達到104億元。說它是“禪文化主題公園”似無問題。

問題不在于“主題公園”如何界定，而在于為什么近來如此熱。近年來，新建主題公園熱，是一個不爭的事實。盡管沒有一個政府主管部門發(fā)布過申報、在建、運營的主題公園的數(shù)字，但媒體、網(wǎng)站上關于主題公園建設的報道經(jīng)常出現(xiàn)。上海迪士尼樂園無疑最有代表性。經(jīng)過十余年的考察，反復論證，長期談判，直到國家有關部門核準，不可謂不慎重。但將來能否達到預測的年接待量300萬游客、拉動上海服務業(yè)年產(chǎn)值增加近500億元的效益，筆者認為仍是一個未知數(shù)。就主題公園項目而言，多數(shù)是匆忙決策，草率上馬。

某些地方政府的政績沖動與某些投資者的利益沖動的結(jié)合，是高爾夫球場、主題公園非理性過熱的癥結(jié)所在

2009年，國務院41號文件《關于加快旅游業(yè)發(fā)展的意見》指出，“規(guī)范發(fā)展高爾夫球場、大型主題公園”。問題是如何規(guī)范？就這兩類項目而言，投資、建設、經(jīng)營的主體都是企業(yè)，都是市場化、商業(yè)性的服務型項目，不屬于公益性項目，也不同于風景名勝區(qū)、國家森林公園和地質(zhì)公園等資源國有、公益性很強的景區(qū)。企業(yè)投資什么、在哪里投資、投資多少，是市場行為，按市場配置資源的要求，政府無權(quán)用建設面積、投資額度來對它進行限制。但是，在當前國家著力調(diào)整房地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的特定形勢下，高爾夫球場、主題公園等“旅游地產(chǎn)”成為政策監(jiān)管的真空地帶，成為某些地方政府“土地財政”的新渠道和某些房地產(chǎn)商“跑馬圈地”的新領域。

不少房地產(chǎn)商玩“草船借箭”，以旅游之“草船”借圈地建房之“箭”，名義上開發(fā)旅游，實質(zhì)上屯地搞房地產(chǎn)。某些地方政府的政績沖動與某些投資者的利益沖動的結(jié)合，是高爾夫球場、主題公園非理性過熱的癥結(jié)所在。如不及時采取若干應對措施，“旅游地產(chǎn)”熱的蔓延勢必沖擊國家關于調(diào)控房地產(chǎn)的重大決策。土地問題事關國之命脈，嚴格界定公益性和經(jīng)營性用地，實行最嚴格的耕地保護、土地管理與節(jié)約用地已成國策。高爾夫球場與主題公園都是用地大戶，屬于經(jīng)營性用地，其開發(fā)建設中的無序亂象的要害是占用耕地、濫用土地。

但此次7部門發(fā)文這種行政指令式的做法能否奏效，值得研究。還以高爾夫球場為例，8年來它屢禁屢建、屢限屢多，原因是多方面的。投資建設高爾夫球場的，雖為開發(fā)商的企業(yè)行為，有的申批手續(xù)不全，但都得到某級政府部門或領導的默認、許可或批準。在地方政府層面，為了實現(xiàn)GDP的高速增長，或為了完成上級下達的投資指標，用地性質(zhì)可以變性、項目性質(zhì)可以變通、項目名稱可以變換，違規(guī)可變?yōu)椤昂戏ā保粰?quán)力“尋租”，免費打球、“名譽會員”不用說，在報建過程中收受賄賂亦非個例。在投資方層面，高爾夫項目本身是否賺錢并不重要，放長線、釣大魚，圈到土地、開發(fā)房產(chǎn)，靜等升值、有風無險，厚利、暴利驅(qū)使他們千方百計申建。

文件上雖有投資數(shù)額與占地面積的規(guī)定，但下面操作時可以分割為幾個小項目分期上報，鉆文件的空子。在上級主管部門層面，只管發(fā)文不管督查，政府的權(quán)威性缺失，有令不止成了慣例；政出多門、“九龍治水”，互相推諉、各不負責，聯(lián)合整治的部門越多，成效越小；習慣于 “運動式”的管理模式，不管各地實情，要么一律禁止，要么自由放任。這一次7部門共同發(fā)文后果如何仍有待觀察。“主題公園”，可以叫“文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)”、“旅游綜合開發(fā)區(qū)”；高爾夫球場，可以叫“體育公園”、“綠色休閑園”、“生態(tài)園”，如此“上有政策、下有對策”難道還見得少嗎？

整治高爾夫球場、大型主題公園建設要從制度上入手

整治高爾夫球場、大型主題公園建設，治標更要治本，要從制度上入手。首先要明確高爾夫球場與主題公園的主管部門。高爾夫球場屬于體育運動項目，2016年將列入奧運會比賽項目，應由體育部門牽頭；主題公園屬于休閑與旅游項目，應由旅游部門牽頭。

整治中，應制定高爾夫球場與主題公園管理條例，明確其開發(fā)建設、經(jīng)營管理的程序、規(guī)則、問責與主管行政部門及相關部門的職責，明確規(guī)定高爾夫球場與主題公園建設不得占用耕地、公共綠地和風景名勝區(qū)，不得借項目開發(fā)圈地屯儲、伺機牟取暴利，不得強拆、占用城鄉(xiāng)居民住房用地，不得污染水源、破壞環(huán)境，不得借高爾夫球場、主題公園開發(fā)房地產(chǎn)、高級公寓、度假別墅，對違法違規(guī)行為實行一票否決，堵死漏洞。

在筆者看來，無論從當前還是從長遠看，我國的高爾夫球場與主題公園不是多與少的問題。隨著國民休閑與旅游需求的增長，高爾夫球?qū)ァ百F族化”，逐步成為大眾康體休閑運動；各類主題公園將成為大眾休閑娛樂的新型場所。整治是為了促進發(fā)展，使高爾夫球與主題公園步入規(guī)范、有序、理性發(fā)展的軌道。

來源：中國青年報 編輯：于姝楠