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執(zhí)行效果大打折扣

從目前情況看，在各地規(guī)范公務(wù)員津貼補(bǔ)貼取得了一些成效的同時(shí)，依然還存在一些違規(guī)現(xiàn)象。

據(jù)了解，各地濫發(fā)公務(wù)員津貼補(bǔ)貼的資金來源，基本是預(yù)算外資金。“政府的預(yù)算外資金收入主要包括行政事業(yè)性收費(fèi)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌統(tǒng)籌資金、國有企業(yè)和主管部門收入以及其他收入。”中國政法大學(xué)商學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)研究所副所長陳明生副教授接受本刊記者采訪時(shí)說，“其中行政事業(yè)性收費(fèi)是預(yù)算外資金最主要的來源，占全部預(yù)算外資金的近70%。各種行政收費(fèi)項(xiàng)目主要集中在公安、建設(shè)、工商、房管、教育等部門。”

“預(yù)算外收入的失控，是造成公務(wù)員獎(jiǎng)金津貼補(bǔ)貼發(fā)放失控的主要原因。”胡仙芝指出，“由于地方政府預(yù)算外收入在體制外循環(huán)，‘小金庫’的存在，成為一些公務(wù)員獲取灰色津貼補(bǔ)貼的主要渠道。如果缺乏強(qiáng)有力的外部監(jiān)督，趨利的內(nèi)部動(dòng)機(jī)就會抬頭，就會造成整體上的收入差異化和秩序失控的局面。”

統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，1992年，全國預(yù)算外資金為3855億元，相當(dāng)于當(dāng)年預(yù)算內(nèi)收入的90%以上。到了2006年，全國預(yù)算外收入總量已與3.9萬億元的國家財(cái)政收入不相上下。這些數(shù)據(jù)的背后，也許是“部門下屬企業(yè)”的紅火，以及“執(zhí)法經(jīng)濟(jì)”的發(fā)達(dá)，由此帶來部門津貼補(bǔ)貼的泛濫。

在黃小勇看來，部門利益作祟、個(gè)人追逐利益最大化的沖動(dòng)，是津貼補(bǔ)貼發(fā)放失控的內(nèi)在動(dòng)力，預(yù)算外收入的存在提供了灰色收入獲取的可能性，而對預(yù)算外收入缺乏管理規(guī)范最終讓這種可能性成為現(xiàn)實(shí)。

陳明生說，公務(wù)員津貼補(bǔ)貼發(fā)放失控的原因，一方面是國家和地方層面對于建立“地區(qū)津貼制度”的規(guī)定不夠清晰、具體，導(dǎo)致地方或部門“巧立名目”提高公務(wù)員收入。另一方面是對津貼補(bǔ)貼發(fā)放，乃至預(yù)算外資金收入及使用的監(jiān)控力度偏弱，對已有規(guī)范執(zhí)行不嚴(yán)，無法形成震懾力。

審計(jì)署2009年度抽查56個(gè)中央部門，發(fā)現(xiàn)5170張為假發(fā)票，列支金額為1.42億元。其中，利用虛假發(fā)票套取資金9784.14萬元，主要用于發(fā)放職工福利補(bǔ)貼等。

2010年6月23日，審計(jì)署審計(jì)長劉家義向十一屆全國人大常委會第十五次會議作審計(jì)報(bào)告時(shí)指出，一些中央部門及所屬單位仍存在違反財(cái)經(jīng)制度規(guī)定的問題。報(bào)告顯示，一些部門及所屬單位擠占挪用財(cái)政資金和違規(guī)發(fā)放津貼補(bǔ)貼10.95億元。

但遺憾的是，這些審計(jì)出來的嚴(yán)重違法行為，公眾極少見有相應(yīng)的處罰結(jié)果，更少見誰主動(dòng)出來擔(dān)責(zé)。

嚴(yán)管預(yù)算外收入

多位受訪專家指出，規(guī)范公務(wù)員津貼補(bǔ)貼，是規(guī)范公務(wù)員收入分配秩序的重要措施，也是從源頭上治理和預(yù)防腐敗的必然要求。

據(jù)了解，西方國家普遍通過立法縮小職工收入差距。比如，美國為了抑制公務(wù)員工資的過快增長，制定了《聯(lián)邦工資比較法》，嚴(yán)禁不合理收入，所謂不合理收入，既包括工資收入也包括工資外隱性收入。類似這樣的法律還有德國的《聯(lián)邦工資法》、日本的《一般職工工資法》，等等。

“根據(jù)中央精神，應(yīng)將現(xiàn)有工資外津貼補(bǔ)貼盡快全面清理，實(shí)現(xiàn)由‘暗補(bǔ)’改為‘明補(bǔ)’，實(shí)行公開透明的津貼補(bǔ)貼項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)和發(fā)放辦法。”陳明生說，“在不突破規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的前提下，按屬地化原則，同一地區(qū)同類人員保持大體相當(dāng)?shù)慕蛸N補(bǔ)貼水平。”

“要規(guī)范發(fā)放辦法，規(guī)范后的津貼補(bǔ)貼，列入工資統(tǒng)一發(fā)放，實(shí)行國庫統(tǒng)一支付，并依法納稅。”陳明生建議，“規(guī)范資金來源，在發(fā)放項(xiàng)目和方式等與國家統(tǒng)一政策一致的前提下，通過劃轉(zhuǎn)原有津貼補(bǔ)貼資金解決。

“在進(jìn)行公務(wù)員職級工資改革時(shí)，將一部分津貼補(bǔ)貼納入基本工資，加強(qiáng)規(guī)范程度。”胡仙芝說，“此外要繼續(xù)清理整頓‘小金庫’，切斷部門創(chuàng)收收入和公務(wù)員收入之間的直接聯(lián)系。”

胡仙芝認(rèn)為，建立地區(qū)附加津貼制度和完善艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)津貼制度，要因地而異，設(shè)立規(guī)范的項(xiàng)目，確定合理的水平，實(shí)行公開透明的發(fā)放辦法，在此基礎(chǔ)上逐步形成地區(qū)間工資收入差距的合理調(diào)控機(jī)制。

在有些專家看來，濫發(fā)公務(wù)員津貼補(bǔ)貼，還只是公務(wù)員獲取灰色收入一種方式。“公務(wù)員工資改革的總體取向，應(yīng)該是完全杜絕公務(wù)員法外收益。”李紹榮建議，“這就需要建立、健全國家公務(wù)員收入監(jiān)管機(jī)制，未經(jīng)全國人大或者地方人大批準(zhǔn)，行政單位不得擅自分配預(yù)算外資金，并對違規(guī)者進(jìn)行嚴(yán)厲問責(zé)，確保公務(wù)員收入來源的合法性和唯一性”。

“目前對違規(guī)者還缺乏具有威懾力的剛性問責(zé)機(jī)制。”李紹榮說，“公務(wù)員是國家和政府權(quán)力的執(zhí)行者，而我國現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)制度是市場制度，公權(quán)進(jìn)入市場或市場影響公權(quán)都會使公權(quán)執(zhí)行者帶來灰色收入或不法收入，因此規(guī)范公務(wù)員收入的關(guān)鍵點(diǎn)是建立監(jiān)督公權(quán)的制度，從制度上規(guī)范公務(wù)員收入。”

同時(shí)，“對公務(wù)員尤其是高級公務(wù)員，要逐步實(shí)行充分的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。”黃小勇認(rèn)為，“要切實(shí)加強(qiáng)人大的監(jiān)督作用，擴(kuò)大社會監(jiān)督。唯此，才能對公務(wù)員收入形成更加有力的外部監(jiān)控。”

“當(dāng)前，嚴(yán)格規(guī)范預(yù)算外資金、規(guī)范津貼補(bǔ)貼制度，是一種過渡性的解決手段，是照顧既存利益格局的解決方法。”黃小勇說，“釜底抽薪的辦法，是將預(yù)算外收入全部納入預(yù)算內(nèi)收入進(jìn)行管理，取消部門‘小金庫’的存在。但這僅是規(guī)范公務(wù)員收入的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。”

來源：瞭望 編輯：鄧京荊