——千億資本角逐農(nóng)地改革之湖州樣本
“近兩年來，湖州通過宅基地置換和承包地流轉(zhuǎn)，騰出了大量可用于開發(fā)的建設用地。有了土地就能引進項目，發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)；有了新增產(chǎn)業(yè)基礎，城市就有條件吸納農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)榫用瘛！闭憬『菔形庑k處長計欣華對中國證券報記者表示。
湖州，這座距離上海160公里的浙北城市，正悄然進行著一場農(nóng)村土地改革。在湖州東部183平方公里的土地上，原先的村民陸續(xù)搬遷至統(tǒng)一規(guī)劃建設的新社區(qū)，宅基地和承包地經(jīng)過整理以實現(xiàn)集約化經(jīng)營。在符合土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的條件下，大量土地納入城市建設用地指標之內(nèi)。
原來八里店、環(huán)渚、織里等鄉(xiāng)鎮(zhèn)變成湖州的“東部新區(qū)”，房地產(chǎn)開發(fā)、高新產(chǎn)業(yè)園建設、制造業(yè)升級等在當?shù)剡M行得如火如荼。在湖州的新農(nóng)村示范村——八里店前村，幾十座塔吊鱗次櫛比，十余個住宅社區(qū)集中開工建設。在離前村不遠的開發(fā)區(qū)內(nèi)，三一重工、棟梁鋁材等企業(yè)的生產(chǎn)基地已基本落成，上實發(fā)展、綠城集團等高端地產(chǎn)項目正在開發(fā)。
中國證券報記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民以宅基地換房、換補償，以承包地換租金、換工作的模式在浙江很多地級市試行。近年來，一半以上的社會投資是由新增建設用地帶來的。以此計算，2009年，浙江因建設用地擴張而吸引的全社會固定資產(chǎn)投資超過5000億元。土地和勞動力“新的流轉(zhuǎn)”，正成為地方經(jīng)濟新的增長極。而在土地開發(fā)效率提高的同時，由于局部地區(qū)開發(fā)速度過快，農(nóng)地性質(zhì)尚未變更，因此城郊出現(xiàn)了大批以小產(chǎn)權房為主的新社區(qū)。
宅基地置換 求解用地難題
湖州以及臨近的嘉興，目前正在“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”名義下進行著土地制度改革試點，改革的核心便是宅基地換新房，農(nóng)民變市民。當?shù)卣菩姓刂脫Q的直接動力是擴大開發(fā)用地面積。
居住在湖州市吳興區(qū)的錢榮民，今年40歲，經(jīng)過宅基地置換，一家五口人共分到城里三套100多平方米的新住房。“我父母住一套，我和老婆、孩子住一套，剩下一套打算出租。”
原先在家務農(nóng)的錢榮民，現(xiàn)在是浙江一家大型電力設備企業(yè)的員工。他向中國證券報記者介紹，“在廠里工作不到兩年，已經(jīng)加過幾次工資，現(xiàn)在月收入2000多元，加上年終獎，一年收入近3萬元；企業(yè)還給上養(yǎng)老保險，每月的標準是205元。”錢榮民的愛人則在當?shù)匾患彝b生產(chǎn)企業(yè)工作，年收入約2萬元。錢榮民的父母每月也有360元的養(yǎng)老金。全家一年的收入近6萬元。
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“以前我們家搞水產(chǎn)養(yǎng)殖，最好的年份，收入也就2萬元出頭。”成為“市民”后，錢榮民家享受到了和城里人一樣的配套服務。除了新建小學、幼兒園、社區(qū)醫(yī)院、商貿(mào)中心外，湖州市還將一所省級重點中學遷入新區(qū)內(nèi)，并規(guī)劃將第三人民醫(yī)院（浙江省三甲醫(yī)院）遷入新區(qū)。
湖州以及臨近的嘉興，目前正在“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”名義下的進行著土地制度變革的試點。改革的核心便是宅基地換新房，農(nóng)民變市民。
湖州市委農(nóng)辦主任卞利強介紹，湖州的宅基地置換政策是按人口計算的，村民上交宅基地，每人可獲得城市新區(qū)住房約53平方米，獨生子女獲雙份補償。村民戶人口越多，可置換到的住房面積就越大。每戶村民置換到的新住房一般在400-500平方米，還可以通過抽簽的方式置換到商鋪。近兩年來，湖州對東部新區(qū)內(nèi)的農(nóng)戶實行一次規(guī)劃、一次安置、一次配套。湖州市政府的數(shù)據(jù)顯示，截至2010年2月，湖州已興建38個農(nóng)戶拆遷安置社區(qū)，安置人口11.06萬人，縮減自然村2433個。根據(jù)湖州市建設規(guī)劃，至2011年底，該市計劃讓30萬農(nóng)民搬入新建社區(qū)，這相當于湖州全市人口的11.6%。
當?shù)卣菩姓刂脫Q的直接動力是擴大開發(fā)用地面積。“受制于建設用地規(guī)模，近年來，湖州招商引資情況明顯落后于周邊蘇南城市，多數(shù)大企業(yè)將生產(chǎn)基地都選在吳江、蘇州等地。”湖州市工商局干部施宛莎坦言。同樣的問題也發(fā)生在臨近的嘉興。嘉興的農(nóng)業(yè)用地保有率高達86%，而農(nóng)業(yè)產(chǎn)出占嘉興GDP的比重不到6%。
“浙江對農(nóng)地保有率的要求很嚴格，我們每次申報項目，都會受到農(nóng)地保護的限制。”湖州市統(tǒng)計局綜合處副處長楊學偉表示。
據(jù)湖州市國土資源局的最新統(tǒng)計，湖州市域面積5818.44平方公里，其中農(nóng)業(yè)用地達4916.94平方公里，農(nóng)地保有率達84.5%，遠遠高于蘇州、無錫等江蘇城市。而湖州的農(nóng)產(chǎn)產(chǎn)值占當?shù)谿DP的比重不到8%。
“杭嘉湖平原的投資環(huán)境很成熟，條件也十分優(yōu)越，發(fā)展主要受制于土地。而土地資源已成為浙江省經(jīng)濟社會發(fā)展的重要制約因素。”浙江省政府研究室副主任盛世豪。
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根據(jù)當?shù)卣臏y算，與蘇南城市相比，湖州和嘉興的投資成本要低20%-30%，物價指數(shù)和勞動力成本均明顯低于周邊城市。目前，湖州和嘉興已有申嘉湖、申蘇浙皖、滬杭等多條高速公路直通上海。
在“有效對接大上海”的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略下，浙北的地級市近年來開始頻繁“招攬”大項目。嘉興南湖區(qū)常務副區(qū)長吳海松坦言，大飛機項目一落戶上海，當?shù)馗骷壵泐l繁出動，遍訪國內(nèi)主要航空制造企業(yè)，將許多零部件配套產(chǎn)業(yè)帶到了嘉興。
湖州市市長馬以介紹，2009年，為實現(xiàn)保增長目標，湖州向上爭取重中之重項目和政府導向性重大項目，其中，115個項目列入中央新增投資計劃，88個項目列入省重點工程。在招商引資方面，湖州共批外資項目336個，新批總投資千萬美元以上企業(yè)81家。“力爭引進大、好、高項目，不斷促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)加快調(diào)整。”
但是，項目引進需要占用土地。而湖州、嘉興等城市的建設用地指標十分有限。“農(nóng)地保有率不能動，那就只能在宅基地上想辦法。”湖州市南潯區(qū)委沈曉良處長說。
2008年中共十七屆三中全會后，湖州、嘉興等浙江地級市開始嘗試農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)改革。通過宅基地置換和整理，在保耕地“占補平衡”的同時，騰挪出可用于開發(fā)的土地。
湖州市吳興區(qū)便在此時開始醞釀規(guī)劃東部新區(qū)。一方面將人戶日益縮小的行政村合并，統(tǒng)一拆遷安置，農(nóng)民或是置換到城區(qū)街道，或是進入新建社區(qū)，分批逐次轉(zhuǎn)化為市民；另一方面通過宅基地置換和承包地流轉(zhuǎn)，既發(fā)展高效農(nóng)業(yè)、又為城市擴張騰出空間。湖州下轄的德清縣，經(jīng)過農(nóng)地整理和置換，在獲得城市建設用地的同時，還新增有效耕地7.8萬畝。
經(jīng)過近兩年時間大規(guī)模的騰挪，湖州儲備了數(shù)目可觀的建設用地，進而申報建設用地性質(zhì)變更。由于新增建設用地通過宅基地整理獲得，因此，耕地并未減少。
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“浙江的多數(shù)地市都只能在耕地占補平衡上想辦法。”盛世豪指出。統(tǒng)計顯示，浙江在2009年期間為中央級別的擴內(nèi)需項目批準用地1693公頃，這其中新增建設用地面積1259公頃，占用耕地面積547公頃，與此同時完成補充耕地面積同為547公頃。
農(nóng)戶宅基地置換直接帶動當?shù)亟ㄖI(yè)和房地產(chǎn)業(yè)。2009年，湖州市建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)總值同比分別增長10.5%和33.1%。而在這場土地變革中走在前列的湖州市吳興區(qū)，近兩年來經(jīng)濟增長速度明顯高于浙江省的平均水平。2008-2009年兩年，該區(qū)GDP年均增速超過10%，固定資產(chǎn)投資年均增速超過20%。
承包地流轉(zhuǎn) 盤活農(nóng)村勞力
農(nóng)業(yè)收入占比過低為承包地流轉(zhuǎn)和勞動力轉(zhuǎn)移創(chuàng)造了條件。
在湖州下轄的德清縣，興起了土地股份合作社、土地股份合作制農(nóng)業(yè)企業(yè)等土地規(guī)模化經(jīng)營的企業(yè)。對于這類企業(yè)，當?shù)卣淮涡越o予2萬至5萬元的獎勵。對于永久放棄土地承包權的農(nóng)戶給予養(yǎng)老金，并提供一次性補償，標準為耕地、菜地、園地等每畝5000元。另外，農(nóng)戶還可以土地入股的方式，參加土地股份合作社等。
德清縣的新市鎮(zhèn)目前是長三角規(guī)模最大的淡水養(yǎng)殖基地之一，以出產(chǎn)鱖魚和青蝦而聞名。“魚苗現(xiàn)在放下去，十月份就能上市。現(xiàn)在養(yǎng)魚規(guī)模大了，利潤多了，到信用社辦貸款也容易。”張三平夫婦經(jīng)營的100多畝魚塘便是村里40多戶人家的水田流轉(zhuǎn)集中起來的。
“我們向村上的合作社承包魚塘，合作社按經(jīng)營收入的一定比例提留利潤，交了土地的農(nóng)民每年從合作社領取租金收入。”張三平介紹，2009年，這40多戶農(nóng)家從土地股份合作社獲得500元/畝的“紅利”，與原來自己經(jīng)營傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)相比，每畝增收140元。今后，實施土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)民可根據(jù)股份合作社每年的經(jīng)營情況獲得類似分紅的收入。
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目前，該縣78%的農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移到二三產(chǎn)業(yè)，46%的農(nóng)田實現(xiàn)有效流轉(zhuǎn)。而湖州市農(nóng)田流轉(zhuǎn)面積達64.58萬畝，流轉(zhuǎn)比例達35.9%。
湖州市統(tǒng)計局高級經(jīng)濟師錢中勇分析，農(nóng)民宅基地置換和承包地流轉(zhuǎn)中獲得補償以及房產(chǎn)的經(jīng)營性收益，是他們轉(zhuǎn)移性收入和財產(chǎn)性收入大幅增加的主要原因。而農(nóng)業(yè)收入占比過低為承包地流轉(zhuǎn)和勞動力轉(zhuǎn)移創(chuàng)造了條件。
經(jīng)過宅基地置換和承包地流轉(zhuǎn)，原湖東村村民陸永強家三兄弟搬遷至湖州市區(qū)月河街道。“一開始，政府把我們兄弟三人安排進本地一家福利企業(yè)，半年后，外地一家大型機械企業(yè)的生產(chǎn)基地投產(chǎn)，我就去那里上班了。”陸永強告訴中國證券報記者。
經(jīng)過當?shù)貏趧硬块T牽線以及企業(yè)常規(guī)招工程序，遷入月河街道的相當一部分村民進入新建或擴建的生產(chǎn)企業(yè)工作。而陸永強的二弟和三弟，在置換城里新房時，各分到了一間40多平方米的商鋪，他們做起家裝建材和童裝生意。
“人轉(zhuǎn)出去，土地才能流轉(zhuǎn)起來。”湖州市委農(nóng)辦主任卞利強表示。現(xiàn)在，浙北地區(qū)很多行政村的人戶已經(jīng)減少了很多，年輕人大多數(shù)都進城務工或者經(jīng)商，務農(nóng)人口比例已大為降低，這就為農(nóng)地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造了需求和條件。
“到城里能找到工作，收入又高，原來分的土地轉(zhuǎn)給種糧大戶種，也有收益。以前為了完成公糧任務，我們家甚至每畝倒貼200元把田轉(zhuǎn)給別人種。”陸永強說。
湖州市最新的抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2009年，全市農(nóng)村居民人均純收入11745元，其中，農(nóng)業(yè)收入僅為1424元，占比為12.1%；這一比例在近三年內(nèi)下降了2個百分點。而工資性收入達到5291元，比2006年上升33.3%。
錢中勇介紹，2009年，湖州農(nóng)民的轉(zhuǎn)移性收入和財產(chǎn)性收入合計達954元，比2007年增長67.4%。湖州城鄉(xiāng)居民收入差距已縮小至1.98：1。而根據(jù)2008年中國統(tǒng)計年鑒，全國城市和農(nóng)村的收入比為3.33：1。
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中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院院長溫鐵軍認為，地方政府對土地和勞動力進行重新配置，從而實現(xiàn)經(jīng)濟增長目標。湖州等城市正在進行的土地置換和流轉(zhuǎn)模式，需要相應的制造業(yè)為基礎，同時更需要進一步的產(chǎn)能擴張。
馬以指出，立足于“工業(yè)強市”，2010年，湖州還將加快臨滬工業(yè)區(qū)、臨杭工業(yè)區(qū)和臨港產(chǎn)業(yè)平臺的開發(fā)與建設，在重大項目建設、前期、儲備三大環(huán)節(jié)，各安排百個項目和千億元總投資，確保市重點建設完成投資235億元。這一投資力度在湖州是近幾年來所罕見的。
農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移至城市，就業(yè)壓力很大程度上需要通過制造業(yè)來吸收。而這是否會給本已過剩的產(chǎn)能“雪上加霜”？近三年來，湖州市固定資產(chǎn)投資年均增速超過20%。
對此，馬以給出的答案是“調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，加快產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級，淘汰低效落后產(chǎn)能，遏制低水平重復建設。產(chǎn)業(yè)選擇側(cè)重于新能源、新材料、裝備制造、生物醫(yī)藥、信息網(wǎng)絡等。”
不過，溫鐵軍指出，土地是地方政府手上最大的資本，將農(nóng)地“國有化”，進而利用地方融資平臺將土地抵押給銀行獲得開發(fā)資金，這種“以地套現(xiàn)”的模式和近年來的房地產(chǎn)開發(fā)熱潮有關。其風險在于抵押的土地越多，金融體系的債權規(guī)模就越大，而地方政府和開發(fā)商的債務將不斷通過房地產(chǎn)市場轉(zhuǎn)嫁給城市的新進入者。一旦人口紅利終結(jié)，那么中國的城市化將面臨“產(chǎn)能過剩之后的金融過剩”。
截至2009年底，湖州總?cè)丝?59萬人，農(nóng)村勞動力資源總數(shù)125萬人，其中進入城市各行業(yè)工作的人員已達86萬人（工業(yè)性就業(yè)50.36萬人）；留在農(nóng)村的勞動力約為39萬人。而近年來，湖州每年創(chuàng)造的就業(yè)崗位約5萬個，如果經(jīng)濟增速能保持，8年左右的時間便有能力吸納剩余農(nóng)村勞動力。
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城市化提速 小產(chǎn)權房“過剩”
在以“土地換取發(fā)展”的城鎮(zhèn)化進程中，由于局部地區(qū)速度過快，農(nóng)地性質(zhì)尚未變更，因此城郊出現(xiàn)了大批以小產(chǎn)權房為主的新社區(qū)。如何對這些房產(chǎn)進行“確權”，將直接影響到區(qū)域房地產(chǎn)市場以及農(nóng)民身份的真實轉(zhuǎn)變。
在湖州，陸永強等湖東村的村民遷入了城區(qū)街道，“踏上了國有土地”，因此“城市化”比較徹底。而錢榮民等村民雖然分到了數(shù)套房產(chǎn)，但由于這些房產(chǎn)依然建在“集體土地”上，因此沒有產(chǎn)權證，屬于名副其實的“小產(chǎn)權房”。事實上，情況和錢榮民一樣的村民占據(jù)了大多數(shù)。
“我們的房子也能賣，價錢現(xiàn)在大概是每平方米3000元左右；隔一條河，對面是新建的商品房，那里的房子每平方米就能賣到7000多元。”錢榮民介紹。如果土地性質(zhì)變更，錢榮民的房產(chǎn)價值便可達到200多萬元。
根據(jù)2004年修訂的土地管理法，城市市區(qū)的土地屬于國家所有；農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。
“所謂商品房70年產(chǎn)權，便是指70年城市國有土地使用權。這一權利是一種用益物權，根據(jù)我國目前的法律，只有基于這一權利的房產(chǎn)才可以交易、轉(zhuǎn)讓、抵押等。宅基地等集體建設用地使用權也是用益物權，建在上面的房產(chǎn)雖然也具有物權的性質(zhì)，但由于權屬確認尚未完成，因此目前還不具備交易、轉(zhuǎn)讓、抵押的屬性。”北京仁和律師事務所律師孟憲生指出。
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“農(nóng)地性質(zhì)不可能輕易變更，目前，湖州市正在逐步上報審批建設用地規(guī)劃，建設用地指標批不下來，那房產(chǎn)便不可能‘轉(zhuǎn)正’。一些建設用地指標批下來的地方，可以通過補交地價款轉(zhuǎn)成商品房，但須小區(qū)整體統(tǒng)一辦理。”湖州市政府一位官員表示。
該官員介紹，現(xiàn)在的補交標準是每平方米500元。但由于村集體土地本身存在權屬爭議，歸屬糾紛復雜；加之國有土地使用權需統(tǒng)一辦理，每戶村民須一次性支付20多萬元的地價款，這對不少村民而言相當困難，因此，具體進展十分緩慢。
實際上，地方政府更傾向于在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和城鎮(zhèn)化進程中將農(nóng)村土地“國有化”。溫鐵軍指出，這將為“以地生財”和“以地套現(xiàn)”創(chuàng)造條件。以湖州為例，目前，該市市區(qū)工業(yè)用地的基準價已上調(diào)至19.2萬元/畝，而商業(yè)用地可拍到上百萬元/畝，而農(nóng)用地的價值遠沒有那么高。
“從中央政策看，今后，在耕地紅線之內(nèi)，擴張城市建設用地是允許的，同時農(nóng)民可以通過宅基地置換，獲得進入城市的初始資本。”中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀經(jīng)濟研究室主任黨國英認為。
今年中央的“一號文件”提出，要加快農(nóng)村集體土地所有權、宅基地使用權、集體建設用地使用權等確權登記頒證工作，力爭用3年時間把農(nóng)村集體土地所有權證確認到每個具有所有權的農(nóng)民集體經(jīng)濟組織。同時，推進城鎮(zhèn)化發(fā)展的制度創(chuàng)新，安排年度土地利用計劃要支持中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展。
“隨著農(nóng)地確權和城鎮(zhèn)化的推進，地方政府必然會逐步解決小產(chǎn)權房的問題。從目前的情況看，持有人贖買，更符合現(xiàn)實。”華遠地產(chǎn)董事長任志強對中國證券報記者表示。
