8月31日，《中華人民共和國旅游法(草案)》(以下簡稱《草案》)在中國人大網(wǎng)公布，并向社會公開征集意見。對于《草案》，各界爭議頗多，近期媒體關(guān)注的焦點集中于對其缺陷的討論，比如《草案》中規(guī)定“旅行社不得以低于成本的價格招徠、組織、接待旅游者”，其中“低于成本價”如何界定和由誰來鑒定成為爭論的一個焦點；“不得指定購物場所”也被指實際操作中難以實現(xiàn)；針對旅行社的違法行為，最重的處罰是20萬元以下的罰款，被指責(zé)為只規(guī)定行政處罰，缺少刑事處罰等。但從另一個角度來看，出臺旅游法到底對于游客、從業(yè)者和旅游企業(yè)有哪些意義，也是值得關(guān)注的問題，各方討論的最終目的是推動《草案》趨向完善并早日得以通過。為此，記者采訪了這部法律的參與起草者。在幾位資深行業(yè)研究者眼中，《草案》的出臺意義重大，亮點眾多。

中國旅游研究院學(xué)術(shù)委員會主任魏小安認(rèn)為，《草案》，是中國旅游人30多年的期盼，是全國旅游業(yè)6000萬人的心愿，更是人民群眾生活權(quán)利的保障和權(quán)益的保護(hù)，是每年上億人次入境旅游者旅游質(zhì)量提升的保障。沒有法律的規(guī)定，旅游的地位得不到落實，旅游者的權(quán)益得不到保障，旅游企業(yè)始終在歧視性的環(huán)境中成長。“如果說制造業(yè)解決了短缺，服務(wù)業(yè)提升了便利，那么，旅游業(yè)就是幸福的載體。幸福需要保障，從旅游角度看，就格外需要旅游法出臺。”魏小安說。

北京第二外國語學(xué)院韓玉靈教授也認(rèn)為，旅游是關(guān)乎我國人民福祉的大事。要讓這個行業(yè)健康發(fā)展，必須要用法律作保障，“現(xiàn)階段推出旅游法意義重大”。

亮點之一：綜合立法模式是目前最好的選擇

“公布的《草案》，盡管還有不解渴之處，作為研究旅游業(yè)發(fā)展法律問題20多年的學(xué)者，還希望這個法律能夠規(guī)定更多的內(nèi)容，解決更多的問題，但客觀地說，無論是采用的立法模式、框架結(jié)構(gòu)、規(guī)定的主要內(nèi)容都是很精彩的。”北京第二外國語學(xué)院韓玉靈教授說。

綜合立法模式是目前最好的選擇。據(jù)不完全統(tǒng)計，世界上約有60個國家頒布了旅游法，其立法模式包括綜合立法模式、組織法模式、合同法模式、促進(jìn)法模式等不盡相同。綜合立法模式，通常法律規(guī)定的內(nèi)容比較全面，涵蓋發(fā)展原則、促進(jìn)、旅游主管部門的職權(quán)、旅游服務(wù)、旅游者與旅游經(jīng)營者行為、旅游市場監(jiān)管等。韓玉靈認(rèn)為，其優(yōu)點表現(xiàn)在“在同一部法律中，可以將一國旅游業(yè)發(fā)展中最根本、最重要的問題囊括其中，立法成本小、效力高。鑒于我國的政治體制、法律體系、法律環(huán)境等現(xiàn)實情況，選擇綜合立法模式為最佳。”

亮點之二：保護(hù)旅游者合法權(quán)益是主線

“在研究《最新境外旅游法律匯編》中收錄的旅游業(yè)較為發(fā)達(dá)、旅游立法也相應(yīng)具有代表性的30個國家、地區(qū)的旅游法律、法規(guī)時我們發(fā)現(xiàn)，進(jìn)入21世紀(jì)以來，各國在立法或者修改法律中，對于旅游者的規(guī)定呈增加態(tài)勢。”韓玉靈說。例如，2005年出臺的越南、老撾《旅游法》，對旅游者的問題有專章規(guī)定。2009年修訂的《俄羅斯旅游法》，第三章規(guī)定了旅游者的權(quán)利和義務(wù)；2009年實施的《墨西哥旅游法》也有專節(jié)規(guī)定旅游者的權(quán)利和義務(wù)。包括2007年生效的《美國旅游促進(jìn)法》、2006年修訂出臺的《日本觀光立國推進(jìn)基本法》等，都將旅游業(yè)的發(fā)展提高到為國民創(chuàng)造幸福生活環(huán)境、滿足國民日益增長的需要的高度。此次《草案》在章節(jié)中設(shè)專章規(guī)范，而且在整部法律中從規(guī)范市場、規(guī)范經(jīng)營行為和從業(yè)資格、規(guī)定旅游安全等都體現(xiàn)了對旅游者權(quán)益的保護(hù)。

與此同時，還規(guī)定了旅游者的義務(wù)和經(jīng)營者的權(quán)利，其最終目的也是為了更好地保護(hù)旅游者合法權(quán)益。旅游消費有其特殊性，不僅應(yīng)當(dāng)規(guī)范經(jīng)營者行為，規(guī)定旅游者權(quán)利，也需要規(guī)定旅游者的義務(wù)。因為實現(xiàn)參加旅游活動的目的，常常需要旅游者的配合，旅游者不履行相應(yīng)的義務(wù)、不理智消費、不適度維權(quán)，最終其權(quán)利還會受到侵害，從這個意義上說，規(guī)定旅游者的義務(wù)，一方面體現(xiàn)了權(quán)利義務(wù)的一致性，另一方面也是為了更好地保護(hù)旅游者合法權(quán)益。所以，旅游法不僅規(guī)范了廣泛關(guān)注的零負(fù)團(tuán)費、低成本銷售等問題，也規(guī)范了具有特殊性的旅游服務(wù)合同；還規(guī)定了旅游市場監(jiān)管和權(quán)利救濟，這些都體現(xiàn)了立法者希望營造良好的市場范圍，保護(hù)旅游者合法權(quán)益的立法思路。

亮點之三：規(guī)劃入法

魏小安認(rèn)為，長遠(yuǎn)來看，中國旅游面臨著大發(fā)展的局面。發(fā)展涉及總量增長、結(jié)構(gòu)優(yōu)化和水平提高。據(jù)預(yù)測，未來5年中國旅游投資總量將達(dá)到5萬億元，反映了各地對旅游發(fā)展的實實在在的決心和力度。“錢怎么來，錢怎么花，錢怎么賺，必然成為未來的突出問題，這就更加需要旅游規(guī)劃的指導(dǎo)和推進(jìn)，旅游規(guī)劃成為發(fā)展的龍頭。”魏小安說。

魏小安指出：“規(guī)劃入法，而且單獨作為一章，極具中國特色，是創(chuàng)新，也會引發(fā)爭論。”從實踐角度看，中國旅游規(guī)劃和旅游發(fā)展基本是同步的，在發(fā)展過程中積累經(jīng)驗，鍛煉人才，在實踐中產(chǎn)生了較大作用，很多地方都提出“無規(guī)劃，不建設(shè)”。在這個過程中，大量外國專家介入，先后有7個省級旅游規(guī)劃由世界旅游組織安排專家團(tuán)隊編制，“在實踐的相互交流中，我深切地感覺到，這樣的模式是個好模式。從發(fā)展的角度看，作為一個發(fā)展中大國，對于旅游規(guī)劃、策劃、設(shè)計等各個方面，仍然會有長期的需求，也有必要進(jìn)行規(guī)范。約束和規(guī)范的主體主要是各級政府，這是通過法律的方式，使地方在發(fā)展旅游中，減少盲目性，避免投資沖動，取得更好的結(jié)果。而且會起到較好的示范效應(yīng)，體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展。因此，雖然具有中國特色，但也是普適經(jīng)驗。”魏小安說。

“毫無疑問，旅游業(yè)對于調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)消費、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、提高人民群眾的生活質(zhì)量有著重要的意義。但如果不注意有序開發(fā)，不在保護(hù)的前提下利用資源，就可能吃了祖宗飯、斷了子孫路。”韓玉靈說，即將出臺的旅游法，有利于規(guī)范資源的開發(fā)利用，《草案》在我國已經(jīng)有28個資源相關(guān)法律的前提下，進(jìn)一步提出資源的開發(fā)要有在統(tǒng)一編制發(fā)展規(guī)劃的前提下，充分地體現(xiàn)了上述理念。