《2012年地方政府自行發(fā)債試點辦法》日前印發(fā)，與去年相比，試點范圍并沒有變化，依舊為上海市、浙江省、廣東省、深圳市。最顯眼的變化就要屬發(fā)債品種的改變，除了3年期和5年期債券外，今年新增了7年期債券。

財政部明確提出，2012年增加的地方政府債券收入，要優(yōu)先用于保障性安居工程。

有業(yè)內(nèi)人士分析，從中央代發(fā)到試點地方自行發(fā)債，更多地強調(diào)了地方政府還本付息的主體責任，使地方政府成為地方政府債券的真正債務人，這將是一個趨勢。

去年的試點交出了怎樣的成績單？又有哪些可供借鑒之處？

試點省市2011年債券受追捧，上海發(fā)行認購超3倍，廣東高達6倍

去年，我國首次啟動地方政府自行發(fā)債試點。數(shù)據(jù)顯示，2011年我國地方政府債券共發(fā)行2000億元，期限分3年和5年兩種。其中財政部代理地方政府發(fā)行金額為1771億元，上海等四個試點省市自行發(fā)債額為229億元。從發(fā)行情況來看，試點省市的地方債券均受到市場追捧。上海地方債券發(fā)行認購超過3倍，廣東認購更是高達6倍。

廣東的一些投資者告訴記者，地方債相對于股票風險更低，這是他們投資地方債的原因之一。不過，去年廣東兩期政府債券發(fā)行總額僅69億元，今年發(fā)債總額也只有小幅增加，發(fā)行量仍較小，主要是機構主導和進行超額認購，普通投資者難以有機會購買。

去年試點省市的地方債券發(fā)行利率與3年、5年期固定利率國債基本持平或略低。對這種發(fā)行低利率的情況，在上海，業(yè)內(nèi)有不同的認識。有人認為，地方債的利率低于國債似乎顯得不合情理，因為國家信用是最高信用，國債利率應該低于地方債才是。但也有業(yè)內(nèi)人士表示，根據(jù)財政部2011年10月20日印發(fā)的《2011年地方政府自行發(fā)債試點辦法》，雖然地方債由上海地方政府自行組建債券承銷團，具體的發(fā)行定價機制亦由上海自定，但仍由財政部代辦還本付息，意味著除了把發(fā)債的具體操作過程交給地方外，其他的發(fā)債框架并沒有變化，因此其信用級別與之前發(fā)行的地方債變化不大。而且，上海是經(jīng)濟較為發(fā)達地區(qū)，本身財政實力就高于全國平均水平，因此發(fā)行利率相對較低并不出人意料。

今年新增7年期債券，使政府在保障房資金安排上更穩(wěn)定

財政部財科所副所長白景明認為，今年新增7年期債券，主要基于發(fā)債規(guī)模和債券資金使用這兩方面的考慮。2009年至2011年，國務院批準的地方政府債券規(guī)模均為2000億元，2012年則增至2500億元。地方政府債券的總規(guī)模大了，試點省市自行發(fā)債的規(guī)模也會“水漲船高”。自行發(fā)債規(guī)模擴大，為調(diào)整債券期限結構提供了空間。此外，今年地方政府債券發(fā)行規(guī)模比上年增加500億元，主要是考慮保障性安居工程需加大投入，以及公益性在建項目需要安排一部分后續(xù)資金等。這些項目大多周期長、見效慢，發(fā)行7年期債券，使政府在資金安排上更加穩(wěn)定。

公開信息顯示，2011年上海市招標的政府債券共71億元。保障性住房工程是所籌資金的重要使用領域，所占份額與往年相比，有明顯的上升。2011年6月份，上海政府因為要發(fā)行地方債，調(diào)整本級預算時將“住房保障支出”預算由7億元調(diào)整為22億元。《上海市2011年財政支出預算表》顯示，2011年上海保障房預算支出為54億元，目前，2011年上海廉租住房補貼資金、舊區(qū)改造資金等保障性住房支出30億元已在國有土地使用權出讓收入(政府性基金)中予以安排，而剩下的24億元從何而來，并沒有具體說明。2011年地方債中安排的21.18億元恰好與24億元的缺口基本吻合。這批地方債資金對上海保障性住房建設可謂是雪中送炭。

有學者認為，地方自行發(fā)債盡管能在一定程度上緩解地方財政并不寬松的局面，但小規(guī)模的自行發(fā)債并不能從根本上解決地方政府負債的問題。

自行發(fā)債大大降低了風險，利于加強對地方政府債務的規(guī)范管理

在白景明看來，地方政府自行發(fā)債規(guī)模大小、期限結構、利率水平都是有嚴格規(guī)定的，連還本付息都是由財政部代辦的，只是在發(fā)行環(huán)節(jié)由地方政府組織實施。這樣，大大降低了發(fā)債的風險，確保地方自行發(fā)債步調(diào)一致和金融秩序穩(wěn)定。

學者的看法也得到了試點地區(qū)的認同。廣東省財政廳相關負責人表示，自行發(fā)債好處不少：通過地方政府債券形式融資，有利于加強對地方政府債務的規(guī)范管理，省級財政通過自行發(fā)債獲取項目資金再轉(zhuǎn)貸地市，可以規(guī)范地市政府的融資行為，降低銀行的信貸風險；地方政府債券籌集的資金納入預算管理，資金分配計劃報人大審批，有明確的還款來源，促進地方政府債務管理的良性循環(huán)；地方政府通過發(fā)行地方債，需要與金融管理部門及金融機構密切合作，有利于促進地方金融業(yè)的發(fā)展。

從2011年的試點情況看，上海市財政局國庫處處長莘澍鈞認為，地方自行發(fā)債很有必要。首先，“建設期的集中投入都為地方政府舉債提供了依據(jù)”。上海很多地方城市化后需要政府實現(xiàn)七通一平，而土地出讓金收入中有很大比例已用于拆遷安置和青苗補貼等項目，區(qū)縣等各級財政支出壓力很大。現(xiàn)階段轉(zhuǎn)方式、調(diào)結構、支持創(chuàng)新和高科技企業(yè)的發(fā)展均需要財政支持。其次，有效解決了發(fā)行主體和債務主體錯位問題。此前發(fā)行的地方債由于其發(fā)行的主體是財政部，資金使用是地方政府，社會上均認為是財政部擔保的，致使債券本身難以定位。“這也導致資金利用效率不高，在層層轉(zhuǎn)貸過程中有時間差，且統(tǒng)計較難。”此外，地方債的發(fā)行還有利于規(guī)范地方政府的融資渠道，而“發(fā)債有一套有效的評級體系，有利于風險的有效控制”，也能促進地方政府信用體系的建設，推進地方政府信息公開。

來源：人民日報 編輯：于姝楠