編者按：2009年下半年以來，政府融資平臺和地方債務問題成為決策層和各界討論的熱點。僅從去年10月以來，這一問題至少已有三次在國務院會議上被討論。6月10日，國務院專門發(fā)文，要求地方政府和相關部門在年內清查地方融資平臺債務，并對融資平臺公司進行清理規(guī)范。
地方政府債務問題被再次提及，事關中國的經濟安全和社會穩(wěn)定，特別是在轉變經濟增長方式過程中顯得尤為重要。國家行政學院教授時紅秀為此撰寫文章，就地方政府債務的規(guī)模、種類、風險、成因和出路等問題進行深入探討，本報今日起將連續(xù)刊登這組文章。
地方政府債務規(guī)模有多大？
跟以往相同，如今的“政府融資平臺”究竟有多少，全國各地、各層級的地方政府債務規(guī)模到底有多大，從公開資料看，仍然缺乏準數。不過披露出來的數據卻一個比一個大：如較早的，截止到2009年5月末的統計數據顯示，全國政府融資平臺有3800多家，其中70％以上為縣區(qū)級政府的平臺公司。它們的負債總額由2008年初的1．7萬億元，在不到一年半時間里升至5．26萬億元，其中85％來自銀行貸款。之后，銀監(jiān)會一份資料透露，到2009年6月末，全國各省、自治區(qū)、直轄市及其以下各級政府設立的平臺公司合計達8221家，其中縣級政府平臺公司4907家，銀行對這些地方政府融資平臺授信總額達8．8萬億元，貸款余額超過5．56萬億元，幾乎相當于中央政府的國債余額。再后來，媒體引用較多的數據是：1 根據財政部財科所估算，2007年末地方政府債務約4萬億元，其中融資平臺債務約1萬億元；2 2009年5月份銀監(jiān)會最新數據，地方融資平臺的債務為7．38萬億元；3 據估算，2009年末地方政府債務規(guī)模將接近11萬億元，相當于2009年地方本級財政收入的3倍。
2010年6月23日，在十一屆全國人大常委會上，審計署公布了該署審計調查的18個省、16個市和36個縣本級財政數據。其中顯示，截至2009年底，上述地方各級融資平臺公司307家，其政府性債務余額共計1．45萬億元，分別占省、市、縣本級政府性債務總額的44 ％、71％和78％。這些地方政府的債務總額近2．8萬億元。其中，2009年以前形成的債務余額約1．75萬億元，當年新增約1．04萬億元。審計還發(fā)現，各地融資平臺公司的政府性債務平均占本級債務余額的一半以上。
要監(jiān)管和控制，首要條件是數據準確、規(guī)模清晰。6月23日，全國人大財經委向全國人大常委會報告2009年中央決算審查結果時提出：要嚴格政府債務管理，科學界定政府債務口徑，核實并向全國人大常委會報告政府債務情況。問題是，地方政府債務數據，自產生以來就一直缺乏統一和公開的數據。其中一個原因是分類和認定缺乏明確的規(guī)則。財政部曾經比照世界銀行的一個分類方法下發(fā)了統計方法，即將地方政府債務分為直接債務和或有債務，兩者之中各自再細分出顯性債務和隱性債務，然后依照一定的折算率計算出債務總規(guī)模。這在技術上并不難。問題是，對于地方政府來說，未經上級批準或授權的負債，實在是“偷來的鑼鼓——不敢敲”。我國《預算法》第3條規(guī)定 “各級政府預算應當做到收支平衡”；第28條規(guī)定 “地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制不列赤字。”《擔保法》第8條規(guī)定：“國家機關不得為保證人，但經國務院批準為使用外國政府或者國際經濟組織貸款進行轉貸的除外”。這就是說，地方政府在進行債務統計、匯總、上報時，必然顧及“違法嫌疑”。在上下級政府基于信息不對稱的博弈中，地方債務問題沒理由不成為其中重要的項目。
